上海市民政局

近年来，在民政部的高度重视和直接指导下，上海不断完善养老服务政策措施，积极探索居家养老服务，并建立健全困难老人服务补贴制度，制定出台了养老需求评估制度，初步构建起以家庭为基础、社区为依托、养老服务机构为载体，居家养老服务和机构养老相结合的养老福利服务体系。

一、居家养老为主，机构养老为辅，构建养老服务发展新格局

上海养老福利服务事业发展的总体思路是构建以居家养老为主、机构养老为辅的社会化养老格局。

（一）探索居家养老服务初见成效

近年来，上海大力推进以居家养老服务为主，既依托社区，又立足于家庭，适合城市养老服务的的多元化、社会化养老模式。从2000年起，通过养老服务组织专业化的服务，为老年人提供以上门照料或社区老年人日托中心日间照顾为形式的社区居家养老服务。至2005年底，全市已建立社区居家养老服务社233家，月服务老人5.5万人。其中，经评估享受政府服务补贴老人3.9万名，占总服务人数的71%。83家社区老年日间中心，为2千多名老人提供日托服务。此外，以“助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医”为主要内容的项目化、专业化服务模式探索和试点，都取得了积极进展。

（二）养老设施建设步伐不断加快

通过政府为民办实事和“星光计划”的推进，上海的养老床位有了较快发展。自1998年起，市政府连续9年把加强养老机构建设、新增养老床位列入市政府为民办实事项目。三年“星光计划”累计投入资金12亿元，新建、改建养老院185家、社区老年人日间中心83家。尤其“十五”末的2005年，市政府出台了促进养老服务发展的“18条”扶持措施，将每张床位补贴从1600元增至5000元,一年建成床位10094张。截至2005年底，全市养老机构474家。其中，市、区县办29家，床位6288张；街道（乡镇）办214家，床位17674张；社会力量办231家，养老床位25567张。

二、制度创新，重点聚焦，探索养老福利发展新举措

以满足人民群众日益增长的服务需求为出发点，以保障城乡“五保”、“三无”和独居老人等困难群体为重点，建立养老服务补贴和评估制度。

（一）建立了困难老年人的服务补贴制度

2004年，政府财力上有了重大突破，将居家养老服务补贴经费纳入政府财政预算，建立起与社区就业服务相联系、“政府购买服务”的补贴制度，自此，居家养老服务得以在全市范围全面铺开。

2005年，以居家养老服务券的形式，全市为经济与生活自理困难老人提供的服务补贴资金4840万元。其中，市、区县福利彩票公益金1813.4万元；市、区县两级财政资金3026.6万元。

（二）制定了养老服务需求评估制度

随着困难老人补贴制度的建立，为保证服务资源和服务补贴的合理、有效使用，上海从2003年开始，在社区居家养老服务中开展老年人身体状况评估。2005年，创新开发出符合市情、较为规范的《上海市养老需求评估——评估表与评估报告》，实现了参数数值量化，逐步建立起养老服务需求评估制度。目前各区县基本都成立了居家养老服务指导中心，培训了400多名评估员，促进了评估员队伍的职业化发展。

三、完善政策，加强管理，促进养老福利服务规范发展

近年来，上海市级政府多次召开专题会议，着力研究推进养老福利事业的政策措施。

（一）不断完善养老福利事业政策体系

1998年10月，市政府颁布《上海市养老机构管理办法》，首次奠定了民办养老机构的法律地位；2001年市政府办公厅转发22个部门《关于加快实现本市社会福利社会化的意见》，对创办公益性养老机构，鼓励社会力量投资，在建设用地、小区规划、公用事业收费、税收等16个方面给予政策优惠。

去年，我们会同市发改委等部门出台《关于全面落实2005年市政府养老服务实事项目，进一步推进本市养老服务工作的意见》，从建设财力补贴、就业贴息贷款、医疗卫生服务、社区助老补贴、促进就业扶持等方面提出了18条优惠政策，有力地推进了上海养老福利事业的发展。

（二）逐步健全管理与服务体系

为了强化养老机构管理与服务，我局先后制定了《上海市养老机构年度验审办法》、《上海市养老机构处罚暂行办法》，会同有关部门颁发了《上海市养老机构设置细则》、《上海市养老设施建筑设计标准》等规范性文件以及《上海市养老机构管理和服务基本标准（暂行）》等行业服务基本要求。目前已制定了《养老服务需求评估标准》，修订《养老机构服务标准》等，将不断推进养老服务的规范化、标准化、科学化。

在服务队伍方面，推行养老机构配置专业社工的做法，通过依托专业化、社会化培训机构，证书培训和继续教育培训相结合，加大对护理员等服务队伍的培训与管理力度。

四、政社互动，优势互补，推进养老服务社会化发展

养老服务事业是全社会的共同事业，政府、社会和市场要优势互补，衔接互动，基本保障要体现福利性，基本服务要坚持公益性，服务提供要推进社会化。

（一）引导鼓励社会力量参与养老服务事业

近年来，许多区县配套出台了促进养老服务社会化的优惠政策，如：完善养老床位一次性建设财力补贴，对新增养老床位，在市级财力和福利彩票公益金每张补贴5000元的基础上，区县配套补贴；转制机构一次性开办补贴，对公办养老机构转制为公办民营或民办民营的，给予一次性开办经费补贴；社会办养老机构的政府财政开办和运营补贴，根据社会办机构创立规模给予最高20万元的开办补贴；根据其收住的老人数，按每人每月100元给予运营补贴；养老机构租金补贴，有的中心城区针对区域内房屋租赁价高的实际，按建筑面积0.5元/天/ M²给予取得执业资格的社会办养老机构租金补贴。通过财力扶持调动社会积极性，促进了养老服务的快速发展。2005年，全市床位建设总投入54449.5万元，其中市财力和市福利彩票公益金补贴5000万元，占9％，区县、街镇政府投入16815.5 万元，占31％，社会力量投入32634万元，占60%。形成了政府主导、社会参与、多元化的财力投入机制。

（二）有重点地开展社会化示范活动

按照“形式多样、服务优先，突出重点、注重实效，因地制宜、勇于创新”的基本思路，我们在示范活动的两种基本形式（即以区县为单位、以养老机构为单位）的基础上，增加了“居家养老服务组织”这一示范活动形式。以上海市养老服务社会化示范型区县标准为例，一是规划先行。区县政府必须要有区域性养老服务事业发展规划，其发展指标要纳入该区县“十一五规划”之中。二是措施到位。区县政府要提出贯彻市政府有关推进养老服务工作文件精神的实施意见，落实有关扶持措施，如：对社会办养老机构提供日常运作成本补贴，制定养老服务财力补贴制度，60岁及其以上低保、低收入且生活不能自理老人的养老服务补贴纳入本级政府财政预算等。三是实事达标。区县要完成年度市政府实事项目新增养老床位任务指标，养老床位占老年人口的比例要达到当年度下达的平均指标。

为适应人口老龄化的发展，上海市“十一五”年规划已明确，到2010年，本市享受社会化养老服务人数占全市老年人口比重10%以上。其中，社区居家养老服务人数扩大到25万人；全市养老床位发展到10万张。我们将加快推进养老服务社会化，进一步健全养老福利服务体系，切实满足全社会日益增长的养老服务需求。